REPUBLICA DE COLOMBIA (2022)

Sentencia C-102/13

Bogotá D.C., 28 de febrero de 2013

LEY DE SEGURIDAD SOCIAL-Régimen de transición

REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargosdeben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

Referencia: expedienteD-9225

Actor: IvanAlexander Chinchilla Alarcon

Demanda de inconstitucionalidadcontra el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993

MagistradoSustanciador: Mauricio González Cuervo

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado(objeto de revisión).

El ciudadano IvánAlexander Chinchilla Alarcón, en ejercicio de la acción pública deinconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de laConstitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra elinciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 “Porla cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otrasdisposiciones”. En consecuencia el textonormativo demandado es el resaltado con subraya:

“LEY 100 DE 1993

(Diciembre 23)

Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993

Por la cual se crea el sistema de seguridad social integraly se dictan otras disposiciones

“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para accedera la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para lasmujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual laedad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y62 para los hombres.

Laedad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número desemanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que almomento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más añosde edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, oquince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en elrégimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones yrequisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, seregirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.

Elingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en elinciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir elderecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere faltapara ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios alconsumidor, según certificación que expida el DANE. (*Sin embargo, cuandoel tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a laentrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar lapensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para lostrabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidorespúblicos.)” * Aparte declarado inexequible por la C-168/95.

(…)”

2. Demanda: pretensión yfundamentos.

2.1. Pretensión.El actor solicita se declare la inexequibilidad total del contenido normativoacusado del artículo 36 de la Ley 100/93 por ser contrario a la Constitución,subsidiariamente en el caso de no declarase inconstitucional insta a la Corte aque se pronuncie sobre el verdadero alcance y la correcta interpretación querecae sobre el inciso tercero acusado, señalando los efectos en el tiempo de sudecisión.

2.2. Cargos.

2.2.1. Cargo contra los artículos2 y 6 de la Constitución Política.

Aduce el actor en su libelo que la normaacusada tiene una redacción imprecisa que conduce a una confusa interpretaciónsobre el “ingreso base de liquidación” y el “monto” produciéndose una notoriaambigüedad a la hora de aplicar la norma en materia de liquidación pensionaldel régimen de transición, dicha imprecisión desconoce el Preámbulo de laConstitución en la medida que su existencia impide asegurar al pueblocolombiano beneficiario del régimen de transición la justicia, igualdad yconocimiento de sus derechos, permitiendo la coexistencia de lo que denomina elaccionante como “varias justicias” consistente en la diversidad de interpretacionespor parte del operador jurídico, incluso al nivel de las altas Cortes.

2.2.2. Cargo contra el artículo13 de la Constitución Política.

Para el impugnante la disposiciónjurídica atacada hace una discriminación del ingreso base de liquidación de loscolombianos que se pensionan antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de1993 y aquellos que siendo beneficiarios del régimen de transición se lesaplica un tratamiento diferente, identificando las siguientes categorías:

i-Servidorespúblicos con derechos adquiridos antes de la entrada en vigencia de la Ley100/93 liquidación con el promedio del último año.

ii- Servidorespúblicos cuyos derechos se adquirieron a los 10 años de la entrada en vigencia dela Ley 100/93 liquidación con el tiempo que les faltare para la pensiónoscilando entre 1 y 10 años.

iii- Servidorespúblicos cuyos derechos se causaron después de 10 años de la entrada envigencia de la Ley 100/93 liquidación con el promedio de los 10 últimos años.

iv- Servidorespúblicos a los que su pensión ha sido objeto de revisión judicial y esliquidada con el promedio del último año.

v- Trabajadoresprivados afiliados al ISS que causaron su derecho antes de la entrada envigencia de la Ley 100/93 se liquida con el promedio de los 2 últimos años.

vi- Trabajadoresprivados afiliados al ISS que originaron su derecho 10 años después de laentrada en vigencia de la Ley 100/93 se liquida con el tiempo que les faltarepara la pensión oscilando entre 2 y 10 años.

vii- Trabajadores privados afiliadosal ISS cuyo derecho se consolidó 10 años con posterioridad a la entrada envigencia de la Ley 100/93 se liquida con el promedio de los 10 últimos años.

viii-Trabajadoresprivados que acudieron a la jurisdicción ordinaria para obtener lareliquidación de su pensión.

Adicionalmente, argumenta el actor que conbase en la diferenciación antes descrita, la norma acusada genera una evidentecontravención al derecho a la igualdad, ya que permite una infinidad deliquidaciones para las pensiones de personas que no tienen entre ellas ningunadiferencia cierta y real, puesto que todos deben acreditar los mismosrequisitos para pensionarse pero dependiendo del momento en el que consolidensu derecho se les aplicará un promedio de liquidación diferente.

2.2.3. Cargo contra el artículo29 de la Constitución Política.

En la demostracióndel cargo el actor indica que todas las actuaciones judiciales yadministrativas requieren la preexistencia de normas y reglas claras que permitanuna adecuada administración de justicia, la cual es frustrada con la vigenciade la disposición atacada al inducir a la incertidumbre por las múltiplesinterpretaciones que admite. Adicionalmente, en aplicación del artículo 114 dela Ley 1395/10 las entidades públicas encargadas de reconocer y pagar pensionesde jubilación tienen la obligación de tener en cuenta los precedentesjurisprudenciales que en materia ordinaria contenciosa administrativa sehubieren proferido en cinco o más casos análogos, produciéndose mayor confusiónante la diversidad de criterios en los fallos de los beneficiarios del régimende transición.

2.2.4. Cargo contra el artículo48 de la Constitución Política.

El principio de progresividad y noregresividad dispuesto en la norma constitucional quebrantada por el inciso 3del artículo 36 de la Ley 100/93 establece que una vez alcanzados ciertosniveles de protección no es posible que reformas posteriores generen medidasregresivas frente a las metas alcanzadas, bajo ese hilo argumentativo, se debeobservar que la norma demandada propone que el ingreso base de liquidación delos beneficiarios del régimen de transición que les faltare menos de 10 añospara adquirir el derecho pensional debe ser el promedio de lo devengado en eltiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo sieste fuere superior, es decir que se toma un promedio que puede llegar a ser elde los últimos 10 años, cuando las normas anteriores a la expedición de la ley100/93 señalan tiempos muy inferiores para la liquidación. A manera de ejemploilustra el actor que las personas que fungían como empleados públicos porvirtud de la Ley 33/85 se les garantizaba una liquidación con el promedio delúltimo año siendo una clara muestra de la regresividad en materia de laliquidación pensional para los receptores del precitado régimen.

3. Intervenciones.

3.1.Ministeriodel Trabajo (exequible).

3.1.1. En defensa de laconstitucionalidad del artículo demandado indica la representante delMinisterio que la norma no genera ninguna desigualdad a los sujetos enlistadospor el demandante, ni menos que se está en presencia de una redacción imprecisaque impida el desarrollo de un orden justo y equitativo, puesto que el artículo48 Superior le otorga al legislador un amplio margen de libertad deconfiguración para regular todo lo atinente a la seguridad social, en dichomarco se expide la Ley 100 de 1993 por medio de la cual se crea y se organizael Sistema de Seguridad Social Integral, con la entrada en vigencia del SistemaGeneral de Pensiones y en consideración del principio de irretroactividad seconsagra en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 un régimen de transición comomecanismo de protección para que los cambios normativos no afecten lasexpectativas legítimas de personas que si bien al 01 de abril de 1994 no habíanconsolidado un derecho pensional se encontraban próximas a obtenerlo.

3.1.2. El ingreso base de liquidación otambién denominado promedio, se encuentra determinado directamente por lossalarios o ingresos percibidos, sobre los cuales se cotiza al Sistema, o secotizó a determinado régimen pensional, en ese sentido el artículo 21 de la Ley100 de 1993 como regla general define que el ingreso base para liquidar lapensión es el “promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hacotizado el afiliado durante los (10) años anteriores al reconocimiento de lapensión en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensionesde invalidez o sobrevivencia”. Ahora bien, para la representante delMinisterio, ese concepto debe interpretarse en concordancia con el artículo 48Superior, en cuanto establece que la liquidación de las pensiones únicamente setendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuadolas cotizaciones, en tanto que en el Sistema General de Pensiones el concepto montoo tasa de reemplazo de la pensión, es el resultado final de la operaciónrealizada para obtener la cuantía de la mesada, es decir, hace referencia alporcentaje, es así como, el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 modificado por elartículo 10 de de la Ley 797 de 2003, establece los términos en los que se debefijar el monto de la pensión.

3.2.Ministeriode Hacienda y Crédito Público (exequible).

3.2.1. Indica el apoderado delMinisterio dentro de sus consideraciones que la Corte debe declarar laexistencia de cosa juzgada así se hallan planteado nuevos cargos deimpugnación, en la medida que mediante la sentencia C-168 de 1995 la Cortedeclaró exequible la totalidad de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente,manifiesta que antes de crearse el Sistema General, la pensión se calculabasobre los dos últimos años para el régimen común, y un año para los servidorespúblicos.

3.3. Contraloría General de laRepública (exequible).

3.3.1. La Contraloría General a travésde su representante defiende la constitucionalidad de la norma, al indicar queel régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 no implica que elafiliado se pensione bajo el régimen anterior a la entrada en vigencia de laley del Sistema General de Pensiones, ni por normas contentivas de regímenesespeciales; la correcta inteligencia radica que en la consagración de un tercerrégimen para un grupo determinado de cotizantes comprendido en los supuestos dehecho mencionado en ese mismo artículo. Es decir, que el cambio de sistema noimplica que el afiliado cuente con la opción de adoptar el nuevo régimen oconservar el anterior, sino que en su beneficio se otorga la posibilidad deestar en un régimen con algunos componentes del anterior.

3.4. Unidad AdministrativaEspecial de la Gestión Pensional y contribuciones parafiscales de la ProtecciónSocial – UGPP (exequible).

3.4.1. El Subdirector jurídico de laUGPP aboga por la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma, en elsentido de que se defina y unifique la interpretación del concepto de “monto”evitando con ello la diferencia de trato que se da a los trabajadoresoficiales, servidores públicos por causa de las diferentes tesis sostenidas porel Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.

3.5. Colegio de Abogados delTrabajo (exequible).

3.5.1. En opinión de esa colegiatura lanorma acusada no es confusa o pretende escindir la noción de ingreso base deliquidación con la de monto, puesto que en la técnica de laseguridad social son conceptos naturalmente distintos y por ende antitético queuna ley pretendiera asimilarlos dado que en las pensiones bajo el marco de laLey 100 de 1993, el ingreso base de liquidación (IBL) es el conjunto de losingresos base de cotización (IBC) que en un lapso determinado, servirá paradeterminar la suma sobre la que finalmente se aplicará el porcentaje legalmentedefinido y así poder establecer el monto de una pensión.

3.5.2. El monto de un derecho pensionaldepende del porcentaje que le corresponda al ingreso base de liquidación. Asíel inciso demandado prevé una regla general y una exceptiva; la regla generalimplica que el IBL es el promedio que sirvió de base para realizar lascotizaciones (IBC) durante los últimos 10 años; y la excepción es paracontabilizar una disminución del término decenal para todas las personas que ala fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 les faltaba menos de 10años para reunir los requisitos pensionales.

3.6. Intervención ciudadana(exequible).

3.6.1. El ciudadano colombiano AlexanderMonroy Rodríguez en defensa de la norma acusada, indica que el régimen detransición fue concebido con el único objetivo de garantizar la expectativalegítima de aquellas personas próximas a adquirí el derecho pensional, por mediode la proyección de algunas condiciones del régimen anterior por medio de lacual algunos elementos de la antigua normatividad se mantienen, excluyendo loreferente al promedio, por esa razón para los usuarios que les faltare más de10 años para completar los requisitos se aplicarán las reglas del inciso 3 delartículo 36 de la Ley 100/93, que en últimas vienen a ser los mismos delartículo 21 Ibíd., que son para los del Sistema General.

4.Concepto del ProcuradorGeneral de la Nación[1](inhibición).

4.1.Como cuestión previa indica la vista fiscal que no existe cosa juzgada frenteal aparte de la norma acusada, en tanto que la sentencia C-168 de 1995 sepronunció sobre la inexequibilidad parcial del inciso tercero del artículo 36 dela Ley 100 de 1993 atinente al promedio de lo devengado durante los dos últimosaños para el sector privado y un año para los servidores públicos; por lo cualel aparte acusado en la presente demanda es diferente al estudiado por la Corteen esa ocasión.

4.2.La Procuraduría General de la Nación solicita la inhibición, dado que loscargos propuestos por el demandante carecen de certeza al basar su argumento enque la expresión demandada permite hasta ocho maneras diferentes de liquidaruna pensión, cuando en realidad la norma alude a dos maneras hipotéticas: elpromedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para adquirir lapensión o el cotizado durante toda la vida laboral.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

Lapresente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadanocolombiano, contra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, elcual, por virtud del Acto Legislativo 1 de 2005 parágrafo transitorio 4,continúa produciendo efectos hasta el año 2014. Por lo tanto, la CorteConstitucional es competente para pronunciarse sobre el. (Constitución Políticaartículo 241.4).

2. Ineptitud de los cargos formulados por violación de los artículos 2,6, 13, 29, y 48 de la Constitución Política.

2.1.Para el examen de un cargo de constitucionalidad, la Corte ha decantado en sujurisprudencia que éste debe satisfacer ciertas exigencias, que si bien escierto no son ritualistas o meramente formales, son indispensables para evitarun pronunciamiento inhibitorio, y hacer inocua la acción pública ejercida porel ciudadano.

2.2.Es decir, los argumentos esgrimidos por el actor deben ser lo suficientementecomprensibles[2]–claridad-, recaer sobre el contenido de la normatividad acusada[3]–cierto-, demostrar adecuadamente en que forma la norma en estudiotransgrede la Constitución[4]–especificidad-, con base en argumentos de raigambre constitucionalajenos a interpretaciones legales, doctrinales o individuales[5] -pertinencia-y, en especial, que la acusación tenga la virtualidad de generar si quiera unamínima duda sobre su constitucionalidad[6]–suficiencia-.

2.3.De conformidad con los anteriores postulados, encuentra la Corte que los cargosformulados en la demanda por violación de los artículos constitucionales 2, 6, 13,29 y 48, descritos en los numerales 2.2.1, 2.2.2., 2.2.3 y 2.2.4, no seránanalizados de fondo por cuanto se erigen en interpretaciones confusas y subjetivasdel actor consistentes en las siguientes razones:

2.4.Cargo de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 6 Constitucionales. Al restringirsu argumento a que “la norma acusada desconoce el preámbulo de laConstitución Política en la medida que su existencia impide asegurar al pueblocolombiano (beneficiario del régimen de transición) la justicia, la igualdad yel conocimiento, permitiendo la coexistencia de varias justicias, ya queactualmente existen, desde las altas cortes tendencias contradictorias queimpiden el derecho a la igualdad debido a las distintas interpretacionesrespecto de que quiso decir realmente el legislador” (sic). Éste cargo nocumple con los presupuestos de –claridad y certeza- habida cuenta que el ataqueconstitucional no va dirigido en si sobre la norma legal, sino en las posiblesinterpretaciones que los jueces de la República adopten en sus providenciassobre ella. Adicionalmente, no demuestra de que modo el inciso tercero delartículo 36 de la Ley 100/93 impide o restringe el acceso a la justicia.

2.5.Cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 13 Constitucional. El actor ensu argumentación ilustra mediante ocho hipótesis el modo en el que la normaacusada violenta el principio a la igualdad, no obstante, dentro del listadoenunciado en el acápite de cargos, al referirse a los sujetos o grupos sobrelos cuales eventualmente recaería el examen de igualdad, incurre en lassiguientes falencias, impidiendo la conformación del cargo por inexistencia degrupos a comparar: (i) el demandante indica que existe un trato legaldiferenciado entre los servidores públicos y los trabajadores privados, entanto que para los primeros se toma un período inferior para liquidar suingreso base de liquidación pensional, basando su argumento en un contenidonormativo que fue expulsado del ordenamiento jurídico, a través de la sentenciaC-168/95; (ii) en las opciones planteadas en los numerales iv) y viii) argumentaque la liquidación efectuada por el juez ordinario dentro de un proceso dereliquidación pensional genera desigualdad entre los pensionados frente a ladisparidad de tesis existentes en la forma de determinar el promedio deliquidación, raciocinio que se excluye del análisis de constitucionalidad porfalta de certeza al tratarse de una interpretación judicial de la norma en un casoen concreto.

2.6.Cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 29 Constitucional. Indica elactor que se vulnera el derecho fundamental al debido proceso de lospensionados cobijados por el régimen de transición ya que no existen normas yreglas claras para definir su derecho pensional. Fundamentación que adolece de–especificidad- en tanto que la sustentación no se basa en argumentosconstitucionales, sino en la interpretación individual del actor.

2.7.Cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 48 Constitucional. En palabrasdel demandante la norma acusada propone que el ingreso base de liquidación delos beneficiarios del régimen de transición es regresivo y desconoce el estadode protección alcanzado con la Ley 33 de 1985 en el caso del sector público, yel Decreto 758 de 1990 para los trabajadores privados en tanto que laliquidación de las pensiones de éstos se efectuaba con el promedio el últimoaño de servicios o dos años respectivamente. Estima la Sala que no es claro elconcepto de la violación por cuanto no se evidencia en que consiste la supuestaregresividad en que incurrió el Legislador, además de confundir la teoría delos derechos adquiridos con los de las meras expectativas.

3. Conclusión

La Corte se inhibirá con respecto a los cargospropuestos, en la medida que no se logró estructurar ningún cargo porinconstitucionalidad, al fundamentar los conceptos de la violación eninterpretaciones subjetivas, un alcance diferente al previsto en la norma aduciendoque produce hasta ocho maneras diferentes de liquidación, basándose en parte,en una proposición jurídica declarada inexequible, además de no generar unmínimo de duda sobre la constitucionalidad de la norma.

III. DECISIÓN

En mérito de lo anterior, la Corte Constitucionalde la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y pormandato de la Constitución,

RESUELVE:

DeclararseINHIBIDA para pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo tercero delartículo 36 de la Ley 100 de 1993 por ineptitud de los cargos formulados en lademanda.

Notifíquese, comuníquese ycúmplase.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Presidente

Impedimento aceptado

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Impedimento aceptado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA

Magistrado

Impedimento aceptado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA

Magistrado (E)

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Impedimento aceptado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

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